▲永定河  攝/高曉忠

黃河和永定河同屬我國典型的北方河流，同是國家水網骨干水資源配置通道，同居我國四大防洪重點江河之列，對我國經濟社會高質量發展和生態安全戰略實施均極其重要。本文系統分析了黃河和永定河自然稟賦的相似性和差異，闡明了兩條河流各自系統治理的戰略需求，結合黃河流域系統治理的總體戰略布局，提出了永定河流域綜合治理提升的戰略思考，以期為黃河和永定河流域系統治理和高質量發展提供借鑒。

01

黃河和永定河自然稟賦異同

流域基本概況

黃河全長5464km，流域面積79.5萬km2，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東九省（自治區），注入渤海。黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶。

永定河是海河的重要支流，全長865km，流域面積4.7萬km2，流經山西、內蒙古、河北、北京、天津五省（自治區、直轄市），注入渤海。永定河流域是華北地區重要的生態走廊和人口、產業、經濟的重要載體，戰略地位十分重要。

地貌和水系特征

黃河地跨青藏高原、黃土高原和華北平原三大階梯，地勢西高東低，落差達4480m。黃河流域中上游以山地為主，中下游以平原、丘陵為主，丘陵山地面積占流域面積的75%左右。永定河發源于黃土高原，流域北部為內蒙古高原，西部和東南部為恒山及八達嶺高原，經官廳山峽進入華北平原。永定河橫跨黃土高原和華北平原兩大階梯，地勢西高東低，其中山區、丘陵、河川面積分別占流域面積的33%、37%、30%。

黃河水系干流彎曲多變，支流沿程分布不均，流域面積大于100km2的支流有220條，一級支流包括湟水、洮河、渭河、沁河等。永定河水系呈樹枝狀，上游包括由黃水河、渾河、壺流河、御河等匯流的桑干河和由東洋河、南洋河、清水河匯流的洋河，梁各莊以下進入泛區后有天堂河和龍河等支流匯入。

氣象水文

黃河流域東西氣候差異顯著，從西到東分別屬于高原氣候、溫帶大陸性季風氣候和溫帶季風氣候，西北部、中部、東南部分別為干旱、半干旱、半濕潤和濕潤氣候區，大部分地區年平均降水量400～600mm。永定河流域屬溫帶大陸性季風氣候，為半干旱、半濕潤氣候區。夏季炎熱多雨，冬季寒冷干燥。大部分地區年平均降水量360～650mm。黃河流域和永定河流域降水主要集中于夏秋季，且常以暴雨形式出現。

黃河、永定河均水少沙多，徑流量小且年際年內變化不均，全年大部分水量和沙量來自汛期，洪枯水量懸殊。黃河多年平均天然年徑流量580億m3，潼關站最大年徑流量是最小年份的4.5倍。永定河多年平均年徑流量20.29億m3，最大和最小年徑流量比值為3.24。黃河在1972—1996年的25年間，有19年發生斷流，一年中斷流最長達226天。永定河從20世紀70年代上游來水減少，自1996年斷流達26年之久。

河道特性及水旱災害

歷史上，黃河下游和永定河中下游都屬于我國洪水災害嚴重地區。黃河800km下游河道是世界著名的“地上懸河”，河床普遍高出背河地面4～6m，有的高達10m以上。隨著20世紀水沙關系的不斷惡化，黃河局部河段主河槽淤積加重又形成了灘唇高仰、堤根低洼的“二級懸河”。永定河進入平原以后，流速減小，泥沙大量淤積，使得河床增高，形成河床較堤外地面高出2～7m的“地上懸河”。黃河下游孟津白鶴至東明高村河段、永定河下游盧溝橋至梁各莊河段都是典型的游蕩性河道，且河道沿程呈現上寬下窄、上陡下緩之勢，河道橫斷面寬淺，主流多變，河床沖淤變化頻繁。永定河下游善淤、善決、善徙的特征與黃河下游極為相似，素有“小黃河”之稱。

社會經濟

黃河流域和永定河流域都是我國重要的經濟地帶。黃河流域省份2018年年底總人口4.2億人，占全國的30.3%；地區生產總值23.9萬億元，占全國的26.5%。河套灌區、汾渭平原、華北平原是我國農產品主產區，也是重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地。永定河流域2022年受益人口0.19億人，占京津冀晉總體的15%；地區生產總值2.1萬億元，占京津冀晉總體的23%。

02

黃河和永定河系統治理的戰略需求

黃河和永定河經過多年治理都取得了巨大的成效，但在戰略層面河流系統治理仍面臨嚴峻挑戰。

黃河流域系統治理的戰略需求

人民治黃70余年來，黃河治理成效顯著。黃河含沙量近20年累計下降超過八成，河道萎縮態勢初步遏制，基本確保了伏秋大汛歲歲安瀾，但目前黃河流域治理仍存在一些突出困難和問題。

洪水風險依然是最大威脅

全球氣候變化背景下，東亞季風降雨帶逐漸向黃河流域北移，未來黃河流域極端天氣事件呈增多趨勢，洪澇災害發生的頻率將顯著增加，近年該趨勢已有顯現。2017年7月25日—26日，黃河中游無定河流域普降大雨，小理河李家坬8小時降雨量達253.4mm，無定河干流及其支流大理河發生超歷史紀錄洪水。2019年8月，受臺風“利奇馬”影響，黃河支流大汶河流域最大小時降雨量達72mm。2021年7月，河南省遭遇極端強降雨，鄭州最大小時降雨量達201.9mm，突破我國大陸小時降雨量極值。2021年8月下旬至10月，黃河中下游發生歷史罕見秋汛洪水，支流渭河、汾河、伊洛河、沁河發生有實測資料以來同期最大洪水。同時，黃河水沙關系不協調的特性尚未根本轉變，游蕩性河道河勢尚未完全得到有效控制，黃河下游灘區防洪運用與社會經濟發展矛盾依然突出，黃河防洪與水沙調控面臨的挑戰日益嚴峻。

水資源安全保障形勢嚴峻

黃河是資源型缺水河流，年平均徑流量僅占全國總量的2%，卻承擔了全國12%的人口、15%的耕地以及50多座大中型城市的供水任務，流域內人均水資源量不足全國平均水平的1/4。在黃河總水量中，48%用于流域內用水，35%用于維持河槽及輸沙，17%用于流域外供水等。截至2021年，黃河已實施7次引黃濟津、19次引黃入冀、21次引黃濟青。此外，黃河向永定河實施生態補水，2023年累計調引2.17億m3，大大緩解了晉、冀、京、津四省（直轄市）的生態環境壓力。目前，隨著工業、農業和生活用水需求及流域外引水規模的不斷增大，黃河水資源供需矛盾更加突出，水資源開發利用遠超其承載能力。

生態環境脆弱問題不容忽視

黃河流域生態本底差，生態脆弱區分布廣、類型多，上、中、下游面臨的生態問題顯著不同卻又相互聯系。黃河源區生態退化問題仍未根本解決，黃土高原水土流失治理任務依然艱巨，下游河道及河口地區生態系統質量有待提升，流域水生態環境狀況不容樂觀。流域3/4以上區域屬于中度以上脆弱區，高于全國平均水平。尤其是黃河上游屬于高寒高海拔地區，高原冰川、草原植被、濕地生態極易遭受破壞，且修復和恢復難度大。

經濟社會發展不均衡

黃河流域整體經濟發展水平不高，經濟社會發展受水資源短缺制約，流域空間發展不均衡，產業結構地域差異明顯。上、中游以能源、化工、原材料加工和牧業等傳統產業為主導。下游經濟社會雖發展較快，但缺乏具有競爭力的新興產業集群，發展質量有待提高。

多維功能協同管理理念有待加強

黃河流域治理涉及多個領域、多個部門、多個地方，雖然黃河保護法明確了黃河水利委員會作為水利部派出流域管理機構的職責，但流域各方基于不同利益訴求，需求存在矛盾，導致流域資源開發規劃和布局難以落實，多維功能協同管理理念有待加強。

永定河流域系統治理的戰略需求

2015年以來，作為海河流域“六河五湖”生態治理修復的試點工程，永定河流域綜合治理和生態修復取得顯著成效。水資源、水環境承載能力嚴重不足的累積性問題得到極大緩解，長年干涸斷流的永定河恢復了全年通水過流，森林覆蓋率和生物多樣性顯著提高，水質得到明顯改善，水旱災害防御能力進一步增強，初步實現了“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標，永定河重新煥發生機，成為京津冀協同發展的亮點之一。但是，永定河流域在防洪減災機制完善、流域治理管理體制優化、流域水安全保障能力建設等方面仍存在較大提升空間。

防災減災能力不足是“安全的河”面臨的最大短板

面對極端天氣事件頻發狀況，永定河雖經多次整治，但部分河段仍存在堤防超高不足、游蕩性河道河勢不歸順、過流能力低、泛區安全設施不健全、洪水調蓄能力不足等薄弱環節。2023年7月，永定河流域出現極端暴雨，造成嚴重洪澇災害和生命財產損失，說明流域防洪排澇體系依然存在薄弱環節，尤其盧溝橋至梁各莊河段，堤防潛在風險不容忽視。

“借”來的水難以可持續支撐“流動的河”

永定河流域近10年年均水資源量23.6億m3，流域水資源開發利用率達80%，與黃河流域相當，遠超40%的生態警戒線。水資源開發利用程度高，經濟社會用水長期擠占生態用水。由于氣候條件、人類活動等原因，21世紀初永定河全年斷流300天以上的河段246km、200天以上的河段150km。

水資源短缺是永定河面臨的最突出問題，沒有外調水的支援，“流動的河”難以實現。目前，永定河所用引黃水是“借”用山西省的黃河用水指標，隨著經濟社會發展， “外借”水是否可持續需要引起高度重視。流域內省際初始水權分配尚未完成，水資源統一管理和調度也需進一步加強。

體制機制不暢影響系統治理的可持續性

2018年6月，北京、天津、河北、山西四省（直轄市）人民政府和中國交通建設集團有限公司共同出資組建永定河流域投資有限公司（以下簡稱永定河公司），探索多元化融資模式，構建了“流域統籌、區域協同、部門聯動、政府主導、企業主體、市場參與”的流域統一治理格局。在中央和地方政府投入的基礎上，永定河公司推動流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，構建了“投—建—管—運”一體化平臺，成效顯著。

但是，目前存在的體制機制問題須引起高度關注。其一，工程投資完成后，流域系統治理可持續的資金來源保障問題。其二，目前流域管理的體制機制無法彰顯“兩手發力”優勢。永定河公司作為市場主體，不具備行政能力，難以處理有關省際矛盾和水事糾紛，如何既發揮好公司“河工”功能，又在一定程度上起到“總管”作用，亟待進一步完善體制機制。

黃河和永定河流域治理面臨共性問題

作為我國北方典型河流，黃河和永定河在流域系統治理中面臨著一些共性問題：最大的威脅是洪水，最大的矛盾是水資源短缺，最大的問題是生態環境脆弱，最大的短板是經濟社會發展不充分不均衡。

在此背景下，必須強化流域系統的整體性，運用系統方法，創新流域治理理念，扎實推進流域系統治理。

03

黃河流域總體治理的戰略布局

黃河流域的戰略定位

在過去3000多年的時間里，黃河流域一直是我國政治、經濟和文化中心。從古到今，黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰的重要區域，也是中華文化保護傳承弘揚的重要承載區。

黃河流域總體治理的目標

按照《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，到2030年，黃河流域人水關系進一步改善，流域治理水平明顯提高，生態共治、環境共保、城鄉區域協調聯動發展的格局逐步形成，現代化防洪減災體系基本建成，水資源保障能力進一步提升，水生態環境質量明顯改善，國家糧食和能源基地地位持續鞏固，以城市群為主的動力系統更加強勁，鄉村振興取得顯著成效，黃河水文化影響力顯著擴大，基本公共服務水平明顯提升，流域人民群眾生活更為富裕，獲得感、幸福感、安全感顯著增強。到2035年，黃河流域生態保護和高質量發展取得重大戰略成果，黃河流域生態環境全面改善，生態系統健康穩定，水資源節約集約利用水平全國領先，現代化經濟體系基本建成，黃河文化大發展大繁榮，人民生活水平顯著提升。到本世紀中葉，黃河流域物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明水平大幅提升，在我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國中發揮重要支撐作用。

黃河流域總體治理的布局

水災害防治方面：構建“一核兩策”的水災害綜合防治格局，實現水沙協調、安全穩固、洪水無虞。“一核”是指以調控水沙為核心；“兩策”是指堅持“上攔下排、兩岸分滯”調控洪水和“攔、調、排、放、挖”綜合處理泥沙兩大策略。

水資源配置方面：構建黃河流域“一線七庫”的水資源配置格局，實現多源濟黃、南北互濟、東西均衡。“一線”是指南水北調西線等工程；“七庫”是指黃河干流已建的龍羊峽、劉家峽、三門峽、小浪底和規劃建設的古賢、黑山峽、磧口等七座骨干水利樞紐。

水生態保護方面：構建“三區一廊”水生態保護格局，實現干支統籌、人水和諧、河湖健康。“三區”是指上游水源涵養區、中游水土保持區、黃河口等濕地生態保護區；“一廊”是指以黃河干流及湟水、大夏河、洮河、無定河、渭河、汾河、伊洛河、沁河、大汶河等支流為主形成貫通的生態廊道。

黃河流域系統治理策略

黃河流域系統治理策略包括完善防洪工程與水沙調控工程體系，開展從河源到河口生態環境修復與強化水源涵養功能，提升水資源縱橫向配置格局，推進經濟社會高質量發展的戰略布局，建設及應用數字孿生黃河，保護沿黃文化遺產資源，傳承黃河水文化基因，開展黃河水文化科普，挖掘黃河文化時代價值等。

在理論上，強化廣域黃河流域系統與廣義水沙調控體系兩個概念。廣域黃河流域系統從流域系統整體出發，拓展了傳統黃河流域的地理范圍，將引黃灌區和黃河供水區也納入黃河流域系統，如引湟濟石、引硫濟金、引黃入冀補淀、引黃濟青、永定河生態補水受惠區。引黃補淀、引黃濟青等流域外供水直接影響了流域水沙資源的時空配置格局，考慮到水土保持措施、水庫（群）調度對水沙資源配置與調控所起的關鍵作用和相互聯系，廣義黃河流域水沙調控工程體系將狹義的黃河流域干支流水庫（群）調度擴展到包括水土保持措施和水資源配置在內的黃河水沙調控工程體系。在工程上，完善廣義黃河流域水沙調控工程體系可以推動傳統水沙調控向精細化的流域全物質通量統一調配發展。

04

對永定河流域系統治理的戰略思考

繼續推進永定河流域防洪工程體系建設

總體思路

在永定河流域系統治理的戰略層面，要突出流域系統整體性，兼顧區域環境特殊性；強調防洪安全重要性，牢記多維功能協同性；強化硬件工程實用性，發揮數字孿生智能性。

綜合考慮北京“7·21”、鄭州“7·20”特大暴雨和海河“23·7”流域性特大洪水，按照“平急兩用”思路，完善永定河流域現代化防洪減災體系。在永定河流域防洪規劃修編中，要特別注重科技支撐，加大國家對永定河防洪工程體系建設投資力度，完善泛區治理，提升水庫、河道及堤防、蓄滯洪區協同防御大洪水能力。開展陳家莊、丁家灘水庫建設必要性論證，研究梯級水庫群精細化聯合調控方案，實現洪水防御和資源化利用有機統籌，實施官廳、洋河等水庫清淤和泥沙資源利用工程，向已建水庫要庫容。

堤防工程建設

建設功能性堤防。功能性堤防對標集防洪保障線、搶險交通線、生態景觀線于一體的黃河下游標準化堤防，統籌防洪安全、生態健康、文化科普、休閑旅游等多種需求，打造安全之堤、生態之堤、文化之堤、休閑之堤。安全之堤指建成牢固標準化堤防，確保首都及永定河防洪安全。生態之堤指大堤加固提升應符合綠色理念，建成永定河軸向綠色生態走廊。文化之堤指依托兩岸大堤建設永定河流域歷史文化、水文化的宣傳科普教育長廊。休閑之堤指永定河兩岸大堤應滿足日常交通、防汛搶險需求及群眾日常休閑旅游需求。

河道綜合治理

借鑒黃河下游游蕩性河道河勢穩定控制和灘槽協同治理的理念，加強永定河游蕩性河道綜合整治理論技術研究，提升下游河道過流能力。綜合考慮永定河下游河道的特殊性，塑造行洪輸沙通道，營造洪枯兼容的兩級河槽，實現防洪和景觀相結合。“一級穩定深槽”作為河流主要流動通道，為大洪水長期塑造穩定主河槽，保障河道順暢行洪，同時塑造成景觀河道，滿足群眾日常的親水需求。“二級行洪寬槽”平時用于生態景觀休閑旅游，發生大洪水時作為行洪空間，確保防洪安全。

水庫減淤清淤

水庫淤積導致防洪調節庫容減小，直接影響流域防洪安全，影響洪水資源化利用效能。統籌水庫存量與增量，實施官廳、洋河等水庫清淤和泥沙資源利用工程。將水庫清淤與泥沙資源利用相結合，實現防洪減淤與水資源高效利用、區域高質量發展有機協同。

研究可持續的流域水資源安全保障方案

將永定河水資源安全保障納入國家水網建設暨南水北調西線工程水資源配置整體方案論證，確保永定河外來水源可持續。制定永定河水量統一調度管理辦法，統籌用好本地地表水、地下水、再生水、外調水，制定實施永定河流域的“四水四定”方案。面對水資源開發程度高、長期擠占生態用水的局面，需要按照重要水生指示物種用水需求，合理確定各河段生態流量。強化河湖特別是平原段河湖的空間管控。推進永定河多水源互聯互通、聯調聯供骨干水網建設，加強官廳、冊田等水庫統一調度與運營。統籌流域節水和地下水超采綜合治理。開展永定河初始水權分配，建立健全流域水權管理制度，完善流域水資源利用管控和激勵機制。

進一步完善永定河流域治理管理運行機制

從國家層面謀劃永定河公司轉型，推動資源資產化、資本證券化落地，以鞏固提升永定河流域綜合治理成效。完善體制機制，強化全流域系統治理、全要素統籌管理、全過程精細監督。

增強永定河流域治理管理能力

制定永定河流域保護條例，從法律層面規范流域管理與行政區劃管理的關系。把永定河流域治理納入氣候變化應對相關研究范疇，在更大尺度上為永定河流域系統治理提供科技支撐保障。加快數字孿生永定河建設，提升治理管理現代化水平。完善流域野外觀測監測體系，加強永定河流域系統治理重大科技問題研究和技術攻關。聚焦流域系統治理新情況、新問題、新建議，滾動開展年度跟蹤咨詢評估。推進永定河水文化建設與鄉村旅游有機結合，鼓勵公眾參與流域治理保護。